王麗萍 2023-03-28
摘要：國家是現(xiàn)實政治中的基本行動單位，在現(xiàn)代政治學產(chǎn)生以來的很長時間里還是現(xiàn)實政治的基本分析單元和主導學科研究的核心概念。在20世紀五六十年代對國家概念的厭倦情緒中，作為國家概念變量的“國家性”及相關研究成為其后“找回國家”運動的先聲，不僅提示了國家間比較以及國家歷時分析的理論框架，也在很大程度上使抽象的國家研究日益擴展至實證與經(jīng)驗研究領域，其中的國家構建、民族構建、國家能力等更成為(比較)政治學研究的重要問題領域。作為國家概念的經(jīng)驗性指標，“國家性”還具有重要的規(guī)范性價值和方法論意義。
關鍵詞：國家 國家性 國家能力 國家構建 民族構建
國家是現(xiàn)實政治中的基本行動單位，在現(xiàn)代政治學產(chǎn)生以來的很長時間里還是現(xiàn)實政治的基本分析單元和主導學科研究的核心概念。20世紀五六十年代以來，現(xiàn)實世界中日益增強的國家異質(zhì)性以及政治學學科科學化的發(fā)展趨向，使傳統(tǒng)的國家概念似乎變得“過時”了。在過去數(shù)十年間，比較政治學對共同的可比(較)概念的探索常常伴隨著將國家概念操作化并加以測量的努力。其中，作為國家概念的一種重要測量，“國家性”本身不斷豐富的分析維度，一方面拓展和更新了比較政治學研究中的國家相關議題，另一方面則意味著國家研究本身的重要轉(zhuǎn)型，并在理論與方法論方面具有重要啟示。
一、異質(zhì)化的國家與貶值的國家概念
在政治學學科發(fā)展歷史上，作為政治實體的國家，構成了嚴肅學術研究的主要內(nèi)容。隨著19世紀現(xiàn)代國家觀念的確立，國家概念在研究中的運用被認為具有將政治研究“德意志化和學科化的功能”。其時，將政治看作“國家的科學”是一個幾近成為共識的觀點。在現(xiàn)代政治學濫觴的美國，政治學也被認為是國家發(fā)展的產(chǎn)物，作為學科的政治學則是政治焦點國家化的一個結果。
盡管如此，伴隨現(xiàn)代社會科學的重心由歐洲轉(zhuǎn)移至美國，國家概念仍經(jīng)歷了一個不斷受到侵蝕的過程，從而導致國家概念在學科研究中遭到質(zhì)疑和忽視。有關國家認識的這種變化是社會科學重心向美國轉(zhuǎn)移的邏輯結果，在很大程度上是歐洲特別是歐洲大陸國家與盎格魯—美利堅國家概念重要差異的一個反映，也折射出英美不同于歐洲大陸國家的國家特性。英國是“典型的無國家社會”，在沒有任何本土國家理論的情況下，在過去三百多年中仍形成了強大的政治與社會理論傳統(tǒng)，并對現(xiàn)實世界產(chǎn)生了實質(zhì)性影響。美國社會科學的相對“無國家性”則是其現(xiàn)實層面的一個反映。有關國家概念的這種空間差異或社會差異，也有助于理解將傳統(tǒng)國家概念運用于第二次世界大戰(zhàn)后出現(xiàn)的新國家時可能遭遇的問題。
20世紀五六十年代，伴隨新國家的大量出現(xiàn)，世界體系中不同國家的異質(zhì)性大為增強。現(xiàn)實世界的這一變化以及比較研究對共同概念的需求，使得傳統(tǒng)的“國家”概念進一步受到質(zhì)疑。其中，最直接的原因就在于傳統(tǒng)的國家概念似乎無法容納新國家所展示的多元化特征。譬如，新國家常常表現(xiàn)出民族與國家間的復雜關系，而傳統(tǒng)國家概念所內(nèi)含的民族國家特征則難以概括大多數(shù)新國家所展示的民族構成狀況。在很大程度上，“非民族國家”似乎已成為新國家的一個規(guī)則，從而也是更為準確和適用的概念。于是，新國家就要同時面對民族構建與國家構建的雙重任務。
另一方面，現(xiàn)實世界的這種變化還使得戰(zhàn)后早期即已開始的政治學學科的科學化歷程在很大程度上表現(xiàn)為一個“去國家化”的過程，國家因而不再是學科研究的焦點，“國家”概念也被其他概念所取代。為擯棄狹隘的地方性并將新國家與西方國家納入共同的理論分析模式，國家和地區(qū)的特性通過高度抽象化而被超越。比較政治學尋求充分范式的這些努力，雖然取得了部分成功，但也使主流政治學研究中的“國家”成了過時的甚至“無用的”概念，取而代之的先是“政府”，繼而則是“政治系統(tǒng)”。此外，第二次世界大戰(zhàn)結束后，民主化漸成潮流。由于民主社會中的權力是以公民的名義行使的，發(fā)展中國家的民主化在很大程度上
往往又以削弱國家或限制國家的作用為前提，從而削弱了國家概念的規(guī)范性價值。但是，國家概念并未因社會科學研究重點和興趣的變化(包括相關概念的重構)而被消解。國家概念的變化既有意識形態(tài)方面的原因，也是地理空間差異的一個結果。如果將傳統(tǒng)的“國家”概念運用于發(fā)展中國家這一國家類型，在某種程度上還意味著社會科學概念發(fā)展的滯后，而發(fā)展中國家在其獨立早期表現(xiàn)出功能發(fā)展不充分的普遍現(xiàn)象，則在事實上使得為應對不同國家類型而發(fā)展出的新范式(如結構—功能主義)不得不面對各種問題。伴隨比較政治學日益擯棄地方性且將更多的國家納入分析視野，強調(diào)真正的比較分析和動態(tài)研究，以及關注政治的非正式過程等方面的變化，比較政治學的研究焦點也由國家轉(zhuǎn)向社會，作為“國家的科學”的政治學似乎失焦了。
二、“找回國家”：通過“國家性”透鏡理解不同國家與社會
國家概念在政治學甚至整個社會科學研究中所遭遇的問題，在很大程度上提示研究者，現(xiàn)實政治世界日益凸顯的國家間異質(zhì)性需要將國家視作一個概念變量，以使不同國家之間的差異能夠得到反映和測量，并可進行系統(tǒng)的定性與定量研究。正是在這種情形下，在20世紀60年代，約翰·內(nèi)特爾提出了“國家性”并將之作為比較分析國家這一抽象結構或?qū)嶓w的測量(指標)或定量變量，由此構建了有關國家比較分析的理論框架?？茖W的世界是變量的世界。將“國家”視為一個概念變量，在很大程度上使“國家”獲得了促進學科科學化的重要潛力，而內(nèi)特爾的國家性相關研究及其理論構建努力，則被認為是對主流政治學拋棄國家概念這一流行趨勢的第一次重要回擊。
在對國家進行比較時，經(jīng)典的國家定義及其關鍵術語如主權、領土等，似乎并非展開分析的恰當層級或維度，因此，嚴格的國家比較需要在恰當?shù)膶蛹壷匦陆缍▏摇Ｏ鄬τ趪业慕?jīng)典定義，內(nèi)特爾提出的四個方面的界定可以理解為一種描述性定義。首先，國家應是集合了一套功能與結構的總和，以使其適用性更為廣泛。其次，國家是國際關系領域的一個單元，國家在國際關系領域的功能并不因國家性差異而發(fā)生變化。再次，國家代表著一個自主性的集合體，同時也是一個具有高度社會普遍性的總體概念。因此，從功能上講，它是社會中一個獨特的部門或領域。最后，國家在本質(zhì)上是一個社會文化現(xiàn)象。這種界定將國家與特定結構及對自主性的強調(diào)區(qū)別開來，并涉及國家與民族的認同問題，即承認國家是政治與社會生活中的一個重要因素。這不僅是一個與特定國家的活動和結構有關的經(jīng)驗問題，還取決于是否存在一種文化傾向———對國家在觀念意義上的存在予以承認。
顯然，這個定義并未明確指出與國家適配的特定功能或結構，但可避免因限于主權、對合法暴力的壟斷等顯著特征，而忽略國家在社會及空間維度上的不同特征，也使抽象的國家概念轉(zhuǎn)化為一個操作變量，以反映和測量不同社會的差異性以及在特定維度上的非連續(xù)性，而系統(tǒng)的定性甚至定量比較分析也因此成為可能。在這種意義上，重新將“國家”引入社會科學研究的概念工具庫就非常自然了。
國家性即國家的顯著性，指統(tǒng)治權力和權威的領域與范圍。如果國家性在不同的社會中確實是一個定量變量，那么功能分析就是具體說明其重要性并對不同社會中的國家進行比較的一個有用方法：國家服務于什么功能，以及在還不存在國家的社會中，這些功能是如何得到執(zhí)行的？因此，功能分析在國家性的話語體系中占據(jù)非常重要的位置，不同國家或社會的國家性水平可通過功能分析來加以比較。
內(nèi)特爾將行政過程、主權的制度化、部門自主性、法律執(zhí)行以及社會目標實現(xiàn)與代表(代表性)等視為國家性的主要分析維度，建構了國家性分析的理論框架。其中，功能分析并非僅限于特定功能本身，還可由此識別和比較不同國家或社會中功能執(zhí)行機構的特征、功能執(zhí)行的過程及影響等。
譬如，就行政過程而言，在具有國家傳統(tǒng)的社會中，中央行政由國家供給，而不同國家則表現(xiàn)出很大差異。英國的中央行政是一種發(fā)展良好的中央管理形式，同時也是一種具有高度自主性的制度化集體，但其自主性只是其作為一個排他性團體或階層的內(nèi)在屬性，而非國家的行政屬性。在歐洲大陸具有高度國家性的國家中，中央行政則被看作一個部門性的具體問題。這種差異的一個結果是，能力的客觀標準在英國發(fā)展得非常緩慢，內(nèi)部價值和規(guī)范并未發(fā)展成為國家哲學的一部分，也沒有被囊括在任何一個更大的思想和規(guī)范集合中，自給自足的公務員階層滿足于將行政管理視為一種不確定的、高度實用的解決問題的形式，而不必與所謂國家行政管理的獨特領域聯(lián)系在一起。與人們的一般認識相一致，英國、美國的中央／聯(lián)邦政府要弱于歐洲大陸模式。
國家性并非指國家本身，而是對國家在若干維度上的測量，即指一個國家擁有特定程度(水平)的“像國家”的某些特征屬性，這些“像國家”的特征屬性也可能存在于某些社會。因此，在“國家性”透鏡下，國家及尚未建立現(xiàn)代國家的社會都可得到討論，不同國家及社會的國家性差異都可得到充分反映，其產(chǎn)生原因及影響也可在同一框架中加以解釋。在20世紀60年代，如果說尚未獲得完全國家地位的社會大量存在是一個重要的現(xiàn)實，那么，國家性所提供的分析框架可將這些無國家社會與國家置于共同的分析框架中；到了今天，伴隨國家已經(jīng)成為普遍的人類社會組織形式，國家性則可作為(比較)歷史分析的重要框架。
歐洲人關于民族國家的觀念影響著人們對民族國家一般特征的理解。塞繆爾·芬納基于對歐洲國家構建和民族構建的研究，提出了民族國家的五個顯著特征：由特定領土界定的認可共同的最高統(tǒng)治機關的人口；政府由專門人員組成，包括執(zhí)行政府決策的公務員和在必要時以武力支持這些決策的軍人；每個國家對其國民采取行動在其他國家看來都是自主的，這種承認構成了國際“主權”；居住在一國的人口形成了基于共同國籍的自覺意識的情感共同體；共同體成員相互分擔責任并共享利益。其中，前三個特征是國家構建的基本特征，后兩個特征則與民族構建相關。上述五個特征可被視為國家地位的關鍵特征，并在國家性概念中得到表達。
形式自主性、與非政府組織的分殊化、中央集權及內(nèi)部協(xié)調(diào)等特征(或標準)是查爾斯·蒂利評價國家性的主要依據(jù)。在蒂利看來，隨著歐洲國家模式的擴展，世界也日益趨向由“像國家一樣的單元”組成并表現(xiàn)出不同的國家性水平，國家形成的過程則集中于“鞏固領土控制，政府與其他組織的分殊化，獲得自主性(并相互承認)，中央集權和協(xié)調(diào)”。
國家性不僅是對國家概念的測量，還擴展了國家概念。在一個社會中，國家性的歷史發(fā)展與國家概念的相關智力思考并不完全吻合，特定社會的國家性傳統(tǒng)在事實上可能超越國家所展現(xiàn)的實際的國家性水平。譬如有些社會有著強烈而明確的國家性傳統(tǒng)，但現(xiàn)實中的國家卻常常表現(xiàn)得軟弱而無效。在內(nèi)特爾的分析中，意大利即被視為這類國家的典型。
20世紀70年代中后期“找回國家”的新國家主義者基于松散界定的國家與社會等概念，將國家自主性發(fā)展為政治學研究的核心議題，并形成了由斯考切波、諾德林格等學者所代表的不同研究路徑，使國家自主性、國家能力等成為政治學特別是比較政治學研究中常見的分析概念，也成為學科研究中重要的問題領域。不同于斯考切波將國家視作一整套自主性結構，諾德林格認為國家概念的界定應該追求中性，從而避免因國家的不同而形成不同的特征描述。
在諾德林格看來，國家必須是指個體———包括政府及從中獲得權威的官僚機構，以及所有由選舉產(chǎn)生或任命的公共官員，而非某種現(xiàn)象如“制度安排”或法理規(guī)范秩序?；诓僮鲗用嫔蠈业慕缍ǎZ德林格區(qū)分了公共政策制定中三個層次的國家自主性，并駁斥了有關民主政治中社會因素主導公共政策制定的觀點。諾德林格將國家自主性與公共政策制定聯(lián)系起來，使公共政策比較也獲得了重要的國家性維度。
在國家性諸多指標維度所構建的測量和分析體系中，國家性在得到測量和評價的同時，國家與社會之間的界線似乎也變得模糊了。在這種意義上，國家性還是一種重要觀念，并與其后“社會中的國家”理論分享了有關國家—社會關系的一些思考或見解。在方法論意義上，國家性不僅是一個定量變量，還是一個連續(xù)變量，因而也使國家從一個傳統(tǒng)意義上的抽象概念和絕對概念成為一個程度意義的概念，或者說一個過程概念。于是，透過國家性棱鏡，極具差異的國家和社會不再是不可比較的異質(zhì)對象，而成為定性或定量研究以及更為豐富的比較分析的理想案例。
三、國家性：政治發(fā)展目標與民主化背景
弗雷德里克·沃特金斯在為《國際社會科學百科全書》撰寫的“國家”詞條中指出，國家是一個與主權相關的概念，但國家及主權概念只是在從《威斯特伐利亞條約》到法國大革命的一個半世紀里是有意義的。在其后的歷史中，主權不過是“蒼白的法律虛擬”。這一觀點不僅使國家概念更為混亂，也使主權成為后來許多研究需要避免的維度。
有些矛盾的是，當有關主權的法理爭論時過境遷，恰恰是主權和民族等內(nèi)容成為后來國家性相關研究的重要維度，并被概括為“國家、民族與民主”，“現(xiàn)代國家、現(xiàn)代民族主義與現(xiàn)代民主三者間的關系”更成為迄今為止民主轉(zhuǎn)型和鞏固相關討論的重要語境。對經(jīng)歷了長期沖突的社會而言，國家性對于民主制度的建立尤為關鍵。
在這種意義上，國家性被視為民主化的一個前提條件。對國家性的這種理解似乎可以在羅斯托有關民主轉(zhuǎn)型的動態(tài)模型分析中找到淵源?；谌鸬?890—1920年間的民主轉(zhuǎn)型經(jīng)歷和土耳其1945年以來的轉(zhuǎn)型，羅斯托將民主轉(zhuǎn)型過程籠統(tǒng)地劃分為四個階段，即背景條件、準備階段、決定階段和適應階段，并由此構建了民主轉(zhuǎn)型的動態(tài)模型。其中，背景條件是指民主轉(zhuǎn)型的過程開始于國家／民族統(tǒng)一，而其出現(xiàn)的時間點或?qū)崿F(xiàn)方式則被認為無關緊要。事實上，不同國家獲得國家／民族統(tǒng)一與實現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型之間的時間跨度也存在很大差異，有些國家在民主化之前數(shù)百年(如法國)甚至在更早的時間(如日本、瑞典)就已實現(xiàn)了統(tǒng)一，而有些國家的統(tǒng)一則在民主轉(zhuǎn)型前幾十年才成為現(xiàn)實(如土耳其)。就不同國家實現(xiàn)統(tǒng)一的方式而言，地理特征、因陡然增強的社會溝通而導致民族意識的增強等都有助于統(tǒng)一國家的產(chǎn)生，有時統(tǒng)一國家則是某些王朝或統(tǒng)一的行政管理的遺產(chǎn)。
盡管羅斯托沒有使用“國家性”一詞，但其關于民主轉(zhuǎn)型背景條件的觀點卻在后來民主轉(zhuǎn)型研究領域有關國家性的討論中得以延續(xù)。林茨和斯特潘對南歐、南美及東歐的比較研究明確提出，現(xiàn)代民主治理不可避免地與國家性聯(lián)系在一起：“沒有國家便沒有公民身份，沒有公民身份則不會有民主”。在他們關于民主轉(zhuǎn)型與鞏固的跨地區(qū)比較研究中，不同國家面臨著不同的國家性問題。其中，南歐和南美國家的國家性問題并不突出，而東歐國家則需要在民主轉(zhuǎn)型過程中首先應對國家性問題。
將國家性作為民主的前提條件，實際上內(nèi)含至少兩個方面的問題。其一，主權國家是民主的前提。這里又回到了韋伯有關國家的經(jīng)典界定，即國家是一種以地域為基礎的強制性機構，是唯一宣稱擁有使用武力壟斷權的組織，其形式特征包括立法權控制下的行政管理與法律秩序、屬人及屬地的管轄權等等。從邏輯上和經(jīng)驗上都可得出結論：如果缺乏一個具備現(xiàn)代國家屬性的組織，則無法對國家的全部領土進行民主治理。其二，國家構建與民族構建是兩個可能重疊但卻不同的概念和過程。有關國家構建和民族構建的理想情形是，這兩個過程要么同時發(fā)生，要么先后發(fā)生，從而導向所謂的民族國家。在概念上，民族是自發(fā)生長的，而國家則是被創(chuàng)造的。在民族觀念激發(fā)了人們的想象之前，國家構建已經(jīng)持續(xù)了數(shù)個世紀，并有效減少了世界上政治共同體的數(shù)量，而現(xiàn)代民族觀念則產(chǎn)生于19世紀后半葉。國家構建和民族構建在概念上加以區(qū)分是可能的，只不過這兩個進程常常攜手并進。但是，20世紀70年代以來民主轉(zhuǎn)型國家的轉(zhuǎn)型過程很少以高度的民族國家同質(zhì)性為起點。這一客觀現(xiàn)實往往會加劇國家性問題，或使國家性問題變得更為突出，而不同國家所面臨的國家性問題也不盡相同。
民主化需要一套國家機構來執(zhí)行法律以維持秩序，尊重人權，回應民眾的要求，通過憲法進行治理，并抑制官員腐敗。因此，國家是確保民主政治制度穩(wěn)定和有效的一個基本而必要的工具，一個能夠保衛(wèi)領土并能保障內(nèi)部秩序的國家是成功民主化的先決條件。在民主轉(zhuǎn)型之前，國家地位問題必須得到解決。換句話說，國家性問題是民主化的前提條件或“背景條件”，國家地位問題不解決則任何體系都“將無法從長期的不確定性過渡到相對平靜（和平淡）的鞏固階段”。對于經(jīng)歷了國內(nèi)民族（種族）沖突的國家而言，國家性問題對民主轉(zhuǎn)型和鞏固的影響尤為關鍵。
公民身份共識是國家性的重要組成部分，具體可界定為不存在“政治共同體國家領土邊界的深刻分歧，以及誰在那個國家擁有公民權利的深刻分歧”。在過去幾十年中，公民身份共識作為直接影響民主化進程及結果的關鍵因素，具有較高的敏感性和重要性。在南歐和拉丁美洲，“誰是新的民主政體的公民”這個問題并不突出，因而這些地區(qū)國家的國家性問題未受到太多關注。伴隨民主轉(zhuǎn)型研究擴展至東歐、非洲等地，國家性問題開始越來越受關注。在國家整合與民族構建問題上，巴爾干地區(qū)國家的民主化是伴隨南斯拉夫多民族聯(lián)邦的解體和新民族國家的建立而發(fā)生的，因而這一地區(qū)的國家構建、公民身份共識以及民主化過程構成了國家性相關問題的最佳案例，并凸顯了公民無視公共權威及其象征、“國家俘獲”、精英控制、當權者利用公共行政作為庇護來源等不利于民主鞏固的諸多問題。
在一個國家內(nèi)部，相較于其他地區(qū)，邊境地區(qū)與鄰國邊境地區(qū)接近，而與本國權力中心距離遙遠，這對于塑造地區(qū)居民的政治認同以及對于政治共同體的從屬感具有特殊的影響。在這些地區(qū)，民族認同與種族（族群）認同的關系（或競爭）更為復雜，相互競爭的認同不僅塑造著人們對當代問題與歷史問題的觀點，也深刻影響著國家合法性、共同利益和政策選擇等觀念以及對政治領導人和政黨的偏好。許多國家邊境地區(qū)的現(xiàn)實情形表明，邊境地區(qū)的特殊環(huán)境塑造著地區(qū)居民對國家的認同，一些重疊的跨國界權力結構的相互作用甚至還為當?shù)孛癖娞峁┝诉M一步削弱本已脆弱的國家合法性的策略，從而導致邊境地區(qū)“國家去合法化的螺旋式上升”，國家性也因此受到侵蝕。最近二十年來，對這一問題的關注和研究使得比較政治學領域正隱約分化出一個邊境研究子學科。
在民主轉(zhuǎn)型與鞏固的思考框架中，民族構建和國家構建仍是許多國家特別是后沖突社會所面臨的共同挑戰(zhàn)，也是國家性得以界定的兩個重要維度。但與第二次世界大戰(zhàn)后新國家普遍面對的問題所不同的是，在民主轉(zhuǎn)型與鞏固的語境中，民主成了與國家性及國家能力相關的新的政治變量，而“國家性優(yōu)先”則是關于民主化與國家性之間關系的一種流行觀點。但是，民主化與國家性之間孰先孰后仍是一個開放的問題，而民主對國家性的影響也日益受到關注。
在民主轉(zhuǎn)型和鞏固相關研究中，對國家性的討論以及“國家性優(yōu)先”的觀點顯示了將國家構建和促進民主作為兩極的認識誤區(qū)：“在你能夠擁有民主之前，你必須有一個國家；但要擁有一個合法的，因此是持久的國家，你最終必須擁有民主。”當然，民主與國家性之間并不存在線性關系，不同的民主水平對國家性有不同的影響：當民主化處于較低水平時，民主化水平與“行政能力”負相關；而當民主化處于較高水平時，民主化水平與“行政能力”呈正相關關系。對轉(zhuǎn)型中的國家而言，最為常見的情形是，這些國家雖然可能非常及時地獲得了國家性，但在較長時間里缺乏必要的能力，最終使民主受到損害。因此，在民主轉(zhuǎn)型與鞏固的語境中，國家性似乎并不內(nèi)含國家能力維度。
四、“缺失的國家性維度”與國家構建中的技術官僚主義
第二次世界大戰(zhàn)后的民主化特別是“第三波”民主化主要發(fā)生于發(fā)展中國家（地區(qū)），因而可以被視為發(fā)展中國家（地區(qū)）現(xiàn)象，民主轉(zhuǎn)型和鞏固也帶有發(fā)展中國家（地區(qū)）的諸多特征。在民主轉(zhuǎn)型和鞏固的語境中討論國家性，焦點往往集中于國家構建與民族構建。其中，民族構建在轉(zhuǎn)型國家似乎更為迫切，也吸引了更多關注，而國家構建則因其關注最低限度的目標即國家領土統(tǒng)一和完整，反倒忽略了其核心目標，即建立一個壟斷合法權力并有能力在整個領土上執(zhí)行政策、維護規(guī)則的政府。
因此，這一目標所賴以實現(xiàn)的國家基礎能力也是國家性的一個關鍵要素并與國家行政效率相關。具體而言，國家基礎能力意味著有效的國家機器（或一組官僚機構）以合理的效率履行其職責，高效地建立合法性，并且國家機構的決定通常以公共利益的某些概念為導向。有效的國家機構可促進國家一致性并強化國家性；相反，國家機構失靈則可能成為國家構建的障礙。但是，在國家構建及民主化過程中，國家性的國家能力維度卻常常被忽略了。
福山在其國家構建研究中找回了國家能力這一“缺失的國家性維度”，集中關注國家職能或活動范圍及國家實力或能力。其中，前者指政府承擔的不同職能和目標，后者是國家規(guī)劃和執(zhí)行政策以及公正透明地執(zhí)行法律的能力，包括高效行政、遏制貪污腐敗與賄賂，保持政府機構高水平的透明度和責任性等，也就是現(xiàn)在通常所說的國家能力或制度能力。福山以國家職能范圍與國家實力／能力這兩個維度為基礎構建了一個矩陣，進而提供了一個可對不同國家的國家性進行比較研究的分析框架，以及可對特定國家的國家性進行歷時分析的框架。在這一框架中，抽象的國家性通過清晰明確的國家功能（活動范圍）列舉以及諸多相關指標得到了具體描述和測量，不同國家的定位以及特定國家在不同時間點的定位甚至得到了可視化呈現(xiàn)。
在國家能力維度上理解國家性，在很大程度上代表著對國家概念的某種狹隘的制度性理解，也反映出國家構建中的技術官僚主義傾向。在理念層面，這種理解強調(diào)通過制度建設進行國家構建，在某種程度上割裂了國家構建與民族構建，也忽視了國家構建中的其他價值；在實踐層面上，對國家性及國家構建的制度性理解與西方發(fā)達國家指導發(fā)展中國家的國家構建實踐有關。在某種意義上，國家職能列舉對于特定國家的國家構建而言，就是采取相關行動的操作清單，既方便外部行動者進行指導，也便于當?shù)卣螞Q策者遵照實施。
由一國對外政策出發(fā)理解國家構建，實際上提示了一個有關國家性及國家構建的尚未引起足夠關注的領域。第二次世界大戰(zhàn)后，新國家大量出現(xiàn)并往往伴隨著長期不穩(wěn)定的突出問題。因此，戰(zhàn)后新國家的國家構建就被西方國家視為其安全戰(zhàn)略的核心，國家構建被置于新自由主義與地區(qū)安全所界定的安全和制度框架中，西方國家則成為發(fā)展中國家國家構建的重要國際參與者。于是，國家構建的本質(zhì)特征已從西歐國家主要表現(xiàn)為內(nèi)源性的因而是相對“內(nèi)部的”國家形成過程，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展中國家的“外源性”國家形成過程———依據(jù)由大國提供的、強制實施（并給予補貼）的模式而展開的國家構建過程。這一過程不斷加速且至今仍在持續(xù)，更導致在過去幾十年里國際關系中出現(xiàn)了一個“國際國家構建”領域，即國際共同體運用外部強制力、援助及說服去影響和參與發(fā)展中國家特別是脆弱國家的國家構建。
在很大程度上，“外源性”國家的形成過程，即由國際主導的國家構建使復雜的國家構建事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楸阌诓僮鞯漠敶鷩医ㄔO項目，其中更為常見的是制度模仿以及權力關系的模仿。國家構建是一項異常復雜的事業(yè)，不僅需要“正確的”（適宜的）制度，也必然伴隨社會轉(zhuǎn)型的艱難過程。僅關注制度建設的國家構建不僅反映了平庸的技術官僚主義傾向，還因混淆國家構建與民族構建而導致對民族構建重視程度的下降，從而可能造成導向失敗國家的族群分裂與社會分裂。在當代國家構建過程中，外來立法者和國際行動者極為活躍。對于許多新建立的國家而言，外源性的國家構建還導致一些國家對國際行為體的特別依賴，甚至創(chuàng)建了對國際行動者比對當?shù)孛癖姼撠熑蔚膰覚C構。這種情形使國家構建與國家性的關系更為復雜，即國家構建并不必然意味著國家性的加強。
在新建立的國家中，盛行的新自由主義經(jīng)濟范式使政治精英獲得了鞏固其地位的特殊方式，即在放松規(guī)制的環(huán)境中，政治精英成了新自由主義管理者并通過全面的私有化攫取了大量國家財富。這種俘獲經(jīng)濟進而俘獲國家的形式多種多樣，都使國家治理表現(xiàn)出特殊的國家性特征，即精英控制的國家性或精英侵占的國家性。在這種情形下，國家性的獲得并非基于國家能力的提升，甚至可能伴隨著國家能力的下降。這種情況在20世紀90年代以來的中東歐地區(qū)（如南斯拉夫聯(lián)邦解體后的新國家）表現(xiàn)得非常明顯。與之相反的情形似乎也同樣存在，即較強的國家能力與較低水平的國家性并存，從而使國家性與國家能力之間的關系表現(xiàn)出明顯的反直覺特征。在一些發(fā)展中國家，連續(xù)多年的高速經(jīng)濟增長促進了國家的重大改革和國家能力的提升，但這種新獲得的權力與繁榮并不一定能夠轉(zhuǎn)化為更高水平的國家性。有關拉美國家的研究為這一反直覺現(xiàn)象提供了部分解釋：對抗國家權威的地方挑戰(zhàn)者在拉美國家大量存在并同樣受益于國家經(jīng)濟繁榮，從而在很大程度上使國家在地方層面維護主權的能力以及在其他方面的治理能力，都受到了不同程度的限制和削弱。這一現(xiàn)象揭示了國家能力概念的關系性特征。
在有關國家能力的經(jīng)典界定中，國家能力概念被認為是關系（性）的，但在人們的習慣用法中仍往往被絕對化，因而成為一個明顯單邊或單向的概念，而在不同競技場中觀察到的國家性水平事實上卻是由國家凈實力塑造的，因而在思考國家能力與國家性關系時也應基于明確的關系視角。
在籠統(tǒng)意義上，國家能力可以表述為國家機構有效實現(xiàn)官方目標的能力，實際上就是國家行使權力的能力，是國家在其領土上執(zhí)行其所選擇的政策的能力。因此，評估一個具體地方的國家性，是當代發(fā)展中國家研究以及普遍意義上國家研究的中心內(nèi)容。但是，對國家能力的流行衡量標準絕大多數(shù)是在國家層面上制定的，忽略了國家在領土和社會滲透方面的地方差異。這也是在關系意義上理解國家能力的另一個重要維度。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在測量和評價秘魯?shù)胤綄蛹壍膰倚詴r使用了“國家密度”這一指標，非常形象地概括了國家性及國家能力的內(nèi)涵，尤其是強調(diào)了國家影響力在地方層級的差異。
當國家構建被理解為一個外源性過程時，國家能力作為國家性的一部分也成為一個重要的因變量。事實上，國家能力是根植于歷史和社會的一種狀態(tài)，同時也受到諸多即時政治變量的影響。盡管大多數(shù)社會科學文獻認為民主與國家性是相互獨立的變量，或者將國家性視為民主的前提條件，但也有研究認為民主可有效提升國家能力，其內(nèi)在機制具體表現(xiàn)為民主有助于強化政治問責，提升官僚素質(zhì)和法治水平，減少腐敗，從而提高國家能力。因此，民主及其影響一直被認為是國家法治能力和財政能力的非常穩(wěn)定的預測因子。譬如，在匈牙利、立陶宛、波蘭和斯洛文尼亞等國開始民主轉(zhuǎn)型后，激烈的政治競爭使各種旨在提高政府效率的國家機構和政策改革得以實施；在馬來西亞、印度尼西亞和菲律賓等國，競爭性選舉則有助于形成更為強大的政黨，進而促進了國家構建。
在有關民主化與國家能力、國家性之間關系的研究中，不同意識形態(tài)傾向的政黨因其政策取向不同而對國家性具有不同影響。在競爭性選舉中，不同政黨的目標會受選舉基礎的影響。基于拉美國家的相關研究發(fā)現(xiàn)，右翼政府通過加強國內(nèi)秩序和發(fā)展其他關鍵的國家性維度來提升總體國家能力，但左翼政府制定的政策似乎比右翼和右傾政府的政策更有助于增強國家性，反映出政府及政黨與特定選區(qū)及利益集團之間在組織和意識形態(tài)方面的聯(lián)系。當然，這種聯(lián)系也并非總是線性的或明確的。
在政治學及相關學科文獻中，國家能力是一個重要的分析性概念，同時也是一個用法差異極大的術語。一些研究將國家能力聚焦于“國家性”，以強調(diào)有關國家在特定領土上壟斷對暴力的合法使用的韋伯式國家界定，有的研究則交替使用國家能力和國家性這兩個概念。就前一種情形而言，國家性似乎反而成為國家能力的一個維度了。
五、全球化背景中的國家性：經(jīng)濟邏輯與社會邏輯
在內(nèi)特爾的國家性分析中，國家在國際體系中的作用即使在國家備受內(nèi)部質(zhì)疑的時候也并未發(fā)生變化，并在很大程度上被視為國家性得以鞏固和表現(xiàn)的重要空間，甚至是國家性的重要前提。內(nèi)特爾的國家性研究對其后相關研究產(chǎn)生了重要影響，開啟并在很大程度上設定了國家理論研究及國家構建比較研究的重要議程。
但是，伴隨20世紀90年代以來全球化的快速推進，國家性因跨國行動者特別是跨國經(jīng)濟行為主體的激增而受到挑戰(zhàn)。國際體系曾經(jīng)是國家獲得和展示其正當性的重要舞臺，因而也是國家性得以鞏固的重要空間，但全球化卻使超越民族國家成為一種強勢訴求，從而為“國家過時”及相關觀點提供了新的論據(jù)。如果說第二次世界大戰(zhàn)后國家概念受到忽視在很大程度上是社會科學重心向美國轉(zhuǎn)移以及盎格魯—美利堅意識形態(tài)影響社會科學的結果，而當這種意識形態(tài)成為主導全球化的意識形態(tài)時，全球化似乎也在創(chuàng)造一個“無國家”世界，國家的作用備受制約。在這種背景下，無國家性不再被簡單地視為英美政治文化的一個特征，而是必須被當作一種占主導地位的全球意識形態(tài)和潛在的制度現(xiàn)實來對待。于是，在全球化背景下推進內(nèi)特爾的國家性議程需要一個不同的起點，也需要在經(jīng)濟與政治領域思考國家性及其所面臨的挑戰(zhàn)。
在經(jīng)濟領域，全球化的世界日益表現(xiàn)為由兩個平行邏輯所主導的世界———與主導傳統(tǒng)世界秩序的國家利益邏輯相競爭的自由主義邏輯，以及全球化和開放性所導致的全球體系中各類行為體的脆弱性。在前一種邏輯的話語體系中，相關具體問題似可籠統(tǒng)地概括為國家（政府）與市場的關系，這也是政治學、經(jīng)濟學乃至諸多學科相關研究的經(jīng)典議題。這種研究基本上是由理念所引導的討論，而主流觀點也強調(diào)市場作用和減少政府干預，私人經(jīng)濟力量被認為是公共利益的最佳保護者，無國家性意識形態(tài)呈現(xiàn)出更強勢、更激進的影響力。受這種邏輯的影響，過去幾十年中國家政策空間和行動空間受到很大制約，削弱國家作用的所謂“國家減法”在發(fā)展中國家更被視為重要的民主跡象或表現(xiàn)，國家性則受到很大抑制。
全球化在很大程度上意味著所有國家及其他行為體要面對更大的開放性，從而都不同程度地暴露于外部影響下，進而表現(xiàn)出不同程度的脆弱性。其中，正是最有興趣限制國家行動能力的跨國經(jīng)濟行為體受到的影響尤為直接，因而也更需要一個有能力的國家來保護其利益?？鐕?jīng)濟行為體對國家的態(tài)度受其世界觀的影響，但伴隨全球化而來的風險使其對國家的需要往往超出其意識形態(tài)所認可并接受的范圍。在全球化背景下，國家行動不得不面對諸多條件的約束，從而增加了國家發(fā)揮經(jīng)濟主動性的難度，在增加國家有效行動潛在收益的同時也使“國家無能”的代價變得更高。
國家主權是國家間關系的基石，經(jīng)濟自由主義卻假定各國將約束其對跨境經(jīng)濟交易行使主權的意愿。全球化所依托的機制正是國家主權與經(jīng)濟自由主義這兩個矛盾原則的結合。可以理解，全球化本身就意味著對國家主權的限制甚至削弱，因而從來就不乏反對者，而不同領域難以預見的消極“外部性”則為國家積極行動提供了條件，國家性的可能增強不過是這些外部性的一個“意外”后果。就經(jīng)濟領域而言，國家在制度上的中心地位似乎更有可能持續(xù)下去，國家性相關問題就成為一個條件性議題。
特別是，由于各國從全球化過程中獲益的能力不同，國家主權可能在這一過程中獲益或受損，因而經(jīng)濟全球化并不必然意味著低國家性，而全球化的結構邏輯和較為晚近的全球經(jīng)濟史則被認為提供了解釋“高國家性”和“低國家性”的邏輯依據(jù)。
治理因契合全球化的時代精神而成為流行話語與實踐，是凸顯公民社會作用的重要視角，而分散治理更成為符合新的全球秩序的視角，盡管其本身并非全球視角。在由新自由主義主導的全球秩序中，盎格魯—美利堅意識形態(tài)不僅影響了全球經(jīng)濟秩序，也在塑造著全球社會與政治秩序，特別是促進了公民社會的復興。在全球化過程中，公共服務供給（包括由誰提供公共服務）似乎也日益獲得某種全球標準。在相關討論中，全球化與公民社會常常被理想化甚至浪漫化。在人們的想象和期待中，公民社會被賦予了不斷增加的魅力，進而在很大程度上否定了國家滿足社會的非市場需求（如公共福利）的能力。就如在經(jīng)濟領域市場使國家“過時”一樣，公民社會的復興被認為是公共福利在社會和政治方面的一種解決方案，并可能使國家在政治上也變得不合時宜。
有關全球秩序的假設認為，國家機構及制度的穩(wěn)健性與公民社會的活力此消彼長，是一種零和關系，因此，公民社會的成長需要以國家的衰落為前提。在“第三波”民主化過程中，諸多國家公民社會所發(fā)揮的作用似乎使上述假設得到了證明，也使公民社會被賦予更多的理想化色彩。但是，東歐國家以及拉美國家的政治轉(zhuǎn)型經(jīng)歷表明，公民社會在其共同反對的政治目標消失后，其自身維系也變得非常困難。也就是說，在反對舊政權過程中發(fā)展起來的公民社會在很大程度上是作為國家權力利維坦的平衡物或某種“對沖”而產(chǎn)生的，特定政治目標的實現(xiàn)則似乎瓦解了公民社會存在的前提或基礎。
奧唐奈對20世紀80年代拉美國家與社會關系的研究從另一個角度解釋了公民社會的退化。在被稱為“失落的十年”的20世紀80年代，拉美國家為大規(guī)模減少財政赤字而普遍奉行新自由主義政策，國家的作用受到很大限制，甚至出現(xiàn)了所謂“國家公共維度的區(qū)域性蒸發(fā)”。具體表現(xiàn)為，有效官僚制匱乏且未能獲得“適當認可的合法性”的區(qū)域不斷擴展。奧唐奈將這一現(xiàn)象稱為“拉丁美洲的褐變”。拉美國家在試圖削減被視為官僚機構的國家及赤字規(guī)模的同時，也摧毀了作為法理的國家以及國家的意識形態(tài)合法性，而國家危機的結果是“憤怒的原子化”取代了社區(qū)組織與公民參與，公民社會最終也退化了。
實際上，很多地區(qū)國家與公民社會關系的變遷都提示了二者關系及互動機制的復雜性。20世紀七八十年代，非洲許多國家的國家機構和社會網(wǎng)絡急劇膨脹，經(jīng)歷了所謂“內(nèi)爆”的過程。其后，走出危機的那些國家則呈現(xiàn)出一幅不同的圖景：“中間社會團體的出現(xiàn)伴隨著對國家能力的再界定與再主張，從而凸顯了公民社會與國家性的緊密聯(lián)系。”在有著強國家傳統(tǒng)的亞洲地區(qū)（特別是東亞諸國），強國家與日益自信的社會共存是過去幾十年來國家與公民社會關系的現(xiàn)實圖景。有關中國國家與社會關系的一些研究，也得出了類似的結論。越來越多的基于不同地區(qū)的經(jīng)驗研究表明，認為公民社會可以取代國家公共機構的觀點不切實際，而相互賦權和協(xié)同的國家與公民社會關系才更有效。
一個流行觀點是，全球化需要抑制國家的作用，因而全球化也意味著低國家性。事實上，在經(jīng)濟全球化與低國家性之間始終沒有清晰的邏輯，由此導致有關全球秩序的規(guī)范性思考和意識形態(tài)傾向成了全球化如何影響國家性的關鍵決定因素，也塑造了有關全球化及全球秩序的“官方”話語，無論是東亞的經(jīng)濟成功還是其他地區(qū)許多國家所展示的國家與公民社會的相互賦權和協(xié)同案例，在全球化的流行話語中幾乎找不到位置。觀念層面上主導觀點與經(jīng)驗層面上實際證據(jù)的脫節(jié)，是全球化與國家性之間關系的一個現(xiàn)實，也是意識形態(tài)主導的一個結果，與新自由主義相悖的更多經(jīng)驗證據(jù)似乎也無法彌合觀念與現(xiàn)實間的鴻溝。
總的來說，在全球化過程中，國家在制度上被邊緣化似乎并不符合全球化的經(jīng)濟邏輯，而國家與公民社會的協(xié)同也在很大程度上僅存在于邏輯層面，現(xiàn)實層面的互信與合作基礎已變得異常薄弱。在流行的否定國家的話語中，國家在經(jīng)濟與社會領域的任何努力都可能被理解為一種政治威脅。在這種意義上，國家性的變化與其說取決于全球化的經(jīng)濟邏輯和社會邏輯，還不如說更多是人們?nèi)绾慰创龂液蛧倚缘囊粋€結果。
結語
20世紀60年代，社會科學研究似乎處于拋棄國家概念或試圖解構國家概念的理智反常狀態(tài)。約翰·內(nèi)特爾提出的“國家性”在很大程度上可被視為其后出現(xiàn)的“找回國家”運動的先聲，更在至今仍處于興奮狀態(tài)的相關研究中得到了回應。（注釋略；略有刪減）
來源：《天津社會科學》2023年第2期
作者：王麗萍 北京大學政府管理學院教授